La tutela paesaggistica

Il D. Lgs. 42/2004 si occupa anche del complesso sistema della tutela paesaggistica, con una riproduzione dei contenuti delle norme citate del T.U 490/1999, ma anche con notevoli innovazioni in più punti. Il riferimento fondamentale del quadro normativo definito dal Codice è quello della  Convenzione Europea sul Paesaggio   che è stata adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa il 19 luglio 2000, poi ratificata a Firenze il 20 ottobre dello stesso anno dai Ministri competenti per il paesaggio, e infine resa esecutiva a livello nazionale con legge 9 gennaio 2006, n.14 (art. 133). In Italia la Convenzione è entrata in vigore il 1 settembre 2006.

Le innovazioni maggiori sono infatti il risultato di una lettura attenta delle norme contenute nella Convenzione europea. In particolare la Convenzione ha per obiettivo quello di obbligare i poteri pubblici ad attuare, a livello locale, regionale, nazionale ed internazionale, delle politiche e dei provvedimenti atti a salvaguardare e, gestire e pianificare i paesaggi d’Europa, al fine di conservare e migliorarne la qualità e far sì che le popolazioni, le istituzioni e gli enti territoriali ne riconoscano il valore, l’interesse e partecipino alle decisioni pubbliche in merito. Si assiste ad una nuova concezione della dimensione paesaggistica, del territorio. Viene infatti fissato il principio della unicità del paesaggio, la cui tutela dovrà essere esercitata non più su singole porzioni del territorio, ma complessivamente in un’ottica totalizzante.

All’art.1,a., la Convenzione stabilisce che  “paesaggio designa una determinata parte del territorio, così come è percepito dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni”. Il paesaggio diventa quasi sinonimo di territorio, rectius, contesto territoriale.

La nozione di paesaggio disegnata e costruita all’interno della Convenzione risulta del tutto diversa da quella presente nell’ordinamento interno, a partire dalla legislazione anteriore alla Costituzione. Infatti, la nozione di paesaggio che risulta dalla legge n.778/1922 e dalla legge n. 1497/1939, assume un contenuto ed un valore relativi a criterio estetico-naturalistici, riferito a  specifici aspetti del territorio.

L’introduzione dell’art. 9 della Costituzione ha prodotto la ricezione del termine paesaggio nel significato all’epoca corrente, come risultante di un giudizio di valore e inteso come aspetto peculiare dell’identità nazionale A tale significato si è aggiunto, soprattutto a seguito dell’introduzione della legge n. 431/1985, l’ulteriore riferimento ad altri ambiti territoriali in virtù delle loro caratteristiche morfologiche o ubicazionali.

E’ opportuno sottolineare che la formula definitoria adottata dalla Convenzione europea fa intendere che il territorio è inteso come paesaggio e non più come realtà indifferenziata. In questo contesto, la caratteristica paesaggistica ha un rilevante valore perché costituisce elemento di conoscenza imprescindibile per una corretta gestione del contesto.Questa visione del contesto territoriale, unitariamente e dinamicamente considerato, è entrata nel nostro ordinamento solo con la novella del 2008 (D. Lgs. 63/2008). In precedenza, parte della dottrina aveva sostenuto la netta separazione dei vari aspetti che costituiscono il territorio, costruita su un’idea della tutela del paesaggio come regime speciale (tutela statica del paesaggio fondata sul vincolo). Al contrario, la visione che scaturisce dal modello della gestione dello sviluppo sostenibile risolve la tutela del paesaggio in una gestione integrata del territorio.

La novella del 2008 (D. Lgs. 63/2008) ha pertanto interessato numerose disposizioni contenute nella parte dedicata al paesaggio per il necessario adeguamento alle indicazioni interpretative offerte dalla Corte costituzionale anche in relazione alla nozione di paesaggio derivata dalla Convenzione europea. Ne è scaturito l’attuale articolo 131 (Paesaggio) che chiarisce le nozioni di paesaggio, tutela e valorizzazione (“Per paesaggio si intende il territorio espressivo di identicità, il cui carattere deriva dall’azione dei fattori naturali, umani e dalle loro interrelazioni”, art.131, c. 1).

Il sistema delle previsioni generali in tema di paesaggio è completato dall’art. 132 novellato nel 2008. Il secondo comma precisa infatti che “la ripartizione delle competenze in materia di paesaggio è stabilita in conformità ai principi costituzionali anche con riguardo all’applicazione della Convenzione europea sul paesaggio adottata a Firenze il 20 ottobre 2000, e delle relative norme di ratifica ed esecuzione” (art. 132, c.2).

Il legislatore, con la novella del 2008, ha apportato delle modifiche intese ad evidenziare che l’individuazione dei beni paesaggistici avviene a seguito di accertamenti di natura tecnico discrezionale, con riguardo alle tipologie indicate in via generale dalle disposizioni generali, come si legge nella relazione illustrativa allo schema D. Lgs. 63/2008. Il capo II del Titolo I della Parte terza è dedicato all’individuazione dei beni paesaggistici.

L’art. 134 del Codice individua le seguenti categorie di beni paesaggistici:

1. gli immobili e le aree di interesse pubblico cui all’articolo 136 che, per l’intrinseco valore paesaggistico, sono oggetto dei provvedimenti dichiarativi del notevole interesse pubblico secondo le modalità stabilite dal Codice (artt. 138 -141). In questa categoria di beni sono compresi:

1. le cose immobili che hanno cospicui caratteri di bellezza naturale, singolarità geologica o memoria storica, ivi compresi gli alberi monumentali;
2. le ville, i giardini e i parchi, non tutelati dalle disposizioni della Parte seconda del presente Codice, che si distinguono per la loro non comune bellezza;
3. i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, inclusi i centri ed i nuclei storici;
4. le bellezze panoramiche e così pure quei punti di vista o di belvedere, accessibili al pubblico, dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze.

2. sono comunque di interesse paesaggistico le aree di cui all’articolo 142. Si tratta, con piccole modifiche, delle categorie di beni già introdotte dalla legge Galasso (Legge 8 agosto 1985, n. 431):

1. i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati sul mare;
2. i territori contermini ai laghi compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i territori elevati sui laghi;
3. i fiumi, i torrenti, i corsi d’acqua iscritti negli elenchi previsti dal testo unico delle disposizioni di legge sulle acque ed impianti elettrici, approvato con regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, e le relative sponde o piedi degli argini per una fascia di 150 metri ciascuna;
4. le montagne per la parte eccedente 1.600 metri sul livello del mare per la catena alpina e 1.200 metri sul livello del mare per la catena appenninica e per le isole;
   e) i ghiacciai e i circhi glaciali;
5. i parchi e le riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione esterna dei parchi;
6. i territori coperti da foreste e da boschi, ancorchè percorsi o danneggiati dal fuoco, e quelli sottoposti a vincolo di rimboschimento, come definiti dall’articolo 2, commi 2 e 6, del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 227;
7. le aree assegnate alle università agrarie e le zone gravate da usi civici;
8. le zone umide incluse nell’elenco previsto dal decreto del Presidente della Repubblica 13 marzo 1976, n. 448;
9. i vulcani;
10. le zone di interesse archeologico.

3. gli ulteriori immobili ed aree specificamente individuati a termini dell’articolo 136 e sottoposti a tutela dai piani paesaggistici previsti dagli articoli 143 e 156.

L’autorizzazione paesaggistica è regolamentata dall’art. 146 del Codice dove si sancisce che i proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di immobili o aree di interesse paesaggistico, tutelati dalla legge, non possono distruggerli né introdurre modificazioni che rechino pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto della protezione (art. 146, c. 1).

Dunque nel caso di interventi in aree soggette a tutela paesaggistica sussiste l’obbligo di sottoporre all’ente competente (delegato dalla regione, generalmente i comuni) i progetti delle opere da eseguire affinché ne sia accertata la compatibilità paesaggistica e sia rilasciata l’autorizzazione. L’interlocutore del soggetto proponente in materia di paesaggio è pertanto il comune, a cui fa capo il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.

I soggetti di cui al comma 1 hanno l’obbligo di presentare alle amministrazioni competenti il progetto degli interventi che intendano intraprendere, corredato della prescritta documentazione, ed astenersi dall’avviare i lavori fino a quando non ne abbiano ottenuta l’autorizzazione (art. 146, c. 2).

L’autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio. Fuori dai casi di cui all’articolo 167, commi 4 e 5, l’autorizzazione non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi. L’autorizzazione è efficace per un periodo di cinque anni, scaduto il quale l’esecuzione dei lavori deve essere sottoposta a nuova autorizzazione (art. 146, c. 4 così come modificato DL 70/2011). Qualora i lavori siano iniziati nel corso del quinquennio di efficacia dell’autorizzazione, possono essere conclusi entro e non oltre l’anno successivo la scadenza del quinquennio medesimo (art. 146, c. 4 così come modificato dalla Legge 112/2013).

AUTORIZZAZIONE PAESAGGISTICA ‘ORDINARIA’

L’Amministrazione competente (generalmente i comuni), riceve la domanda di autorizzazione (vedi sezione modulistica) e il progetto delle opere, svolge le verifiche e gli accertamenti ritenuti necessari acquisendo il parere della locale commissione per la qualità architettonica e il paesaggio (art. 148).

Successivamente l’Amministrazione competente, entro quaranta giorni dalla data di ricezione della domanda, trasmette alla competente Soprintendenza la proposta di autorizzazione paesaggistica corredata dagli elaborati tecnici (art. 146, c. 7), dandone contestualmente comunicazione al soggetto interessato.

La Soprintendenza verifica la completezza e la corrispondenza della documentazione inoltrata con quanto previsto dal DPCM 12/12/2005. Qualora ritenesse insufficiente quanto trasmesso, ha facoltà di richiedere integrazioni, sospendendo i termini del procedimento.

Il Soprintendente comunica il parere di competenza entro il termine perentorio di 45 giorni dalla data di ricezione della proposta decorsi i quali, in assenza di parere espresso, viene indetta una conferenza dei servizi, prolungando i termini del procedimento di ulteriori 15 giorni. Il parere del Soprintendente – che può contenere prescrizioni – è vincolante poiché la norma così dispone fino a che non sia intervenuto l’adeguamento al Piano Paesaggistico degli strumenti urbanistici comunali.

Entro il termine di 20 giorni dalla ricezione del parere del Soprintendente, l’Amministrazione procedente rilascia l’autorizzazione, che diviene immediatamente efficace (art. 146, c. 11, così come modificato dal DL 70/2011).

In caso di parere negativo da parte della Soprintendenza, quest’ultima comunica agli interessati il preavviso di provvedimento negativo ai sensi dell’art. 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 e smi (così come modificato dal DL 70/2011). Entro venti giorni dalla ricezione del parere negativo, l’amministrazione procedente provvede in conformità.

AUTORIZZAZIONE PAESAGGISTICA ‘SEMPLIFICATA’

IN COSTRUZIONE

AUTORIZZAZIONE PAESAGGISTICA. ACCERTAMENTO COMPATIBILITA’ PAESAGGISTICA

Fermo restando il principio sancito dall’art. 146, c.4 secondo il quale l’autorizzazione non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi, il Codice prevede in alcuni particolari casi (art. 167, commi 4 e 5) l’accertamento della compatibilità paesaggistica da parte dell’autorità amministrativa competente anche a seguito della realizzazione degli interventi:

1. per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati;
2. per l’impiego di materiali in difformità dall’autorizzazione paesaggistica;
3. per i lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell’articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380.

A tal proposito è utile sottolineare come la circolare 33 del 26 giugno 2009 del Segretario Generale del Ministero per i Beni e le Attività Culturali abbia chiarito i termini indicati dall’art. 167, c. 4, lettera a), secondo cui:

1. per “lavori” si intendono gli interventi su fabbricati legittimamente esistenti, ovvero gli interventi strettamente connessi all’utilizzo di altri immobili ed aree che non comportino modificazioni delle caratteristiche peculiari del paesaggio, purchè gli interventi stessi siano conformi ai piani paesaggistici vigenti;
2. per “superfici utili” si intende qualsiasi superficie utile, qualunque sia la sua destinazione. Sono ammesse le logge e i balconi nonché i portici, collegati al fabbricato, aperti su tre lati contenuti entro il 25% dell’area di sedime del fabbricato stesso;
3. per “volumi” si intende qualsiasi manufatto costituito da parti chiuse emergente dal terreno o dalla sagoma di un fabbricato preesistente indipendentemente dalla destinazione d’uso del manufatto, ad esclusione dei volumi tecnici.
4. Il proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo dell’immobile o dell’area interessati dagli interventi che rientrano nella casistica sopra riportata (art. 167, c. 4) presenta apposita domanda all’autorità preposta alla gestione del vincolo – generalmente i comuni – ai fini dell’accertamento della compatibilità paesaggistica degli interventi medesimi. L’autorità competente si pronuncia sulla domanda entro il termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante della Soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di novanta giorni. Qualora venga accertata la compatibilità paesaggistica, il trasgressore è tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione. L’importo della sanzione pecuniaria, stabilita dall’ente competente, è determinato previa perizia di stima. In caso di rigetto della domanda si applica la sanzione demolitoria.

INTERVENTI PER I CUI NON E’ RICHIESTA L’AUTORIZZAZIONE PAESAGGISTICA

L’art. 149 elenca gli interventi per i quali non è richiesto il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, quali:

1. interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di restauro conservativo che non alterino lo stato dei luoghi e l’aspetto esteriore degli edifici;
2. interventi inerenti l’esercizio dell’attività agro-silvo-pastorale che non comportino alterazione permanente dello stato dei luoghi con costruzioni edilizie ed altre opere civili, e sempre che si tratti di attività ed opere che non alterino l’assetto idrogeologico del territorio;
3. il taglio colturale, la forestazione, la riforestazione, le opere di bonifica, antincendio e di conservazione da eseguirsi nei boschi e nelle foreste indicati dall’articolo 142, c. 1, lett. g), purché previsti ed autorizzati in base alla normativa in materia.

Per i vincoli paesaggistici consulta la pagina sitap.beniculturali.it